近年來(lái)，城市近郊農(nóng)民要求收回原已出賣(mài)的房屋引發(fā)的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件日益增多。農(nóng)村宅基地上房屋可否有償轉(zhuǎn)讓問(wèn)題也日益引人注目，筆者結(jié)合廣東省政府辦公廳發(fā)布的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》對(duì)該問(wèn)題展開(kāi)剖析，目的是給買(mǎi)賣(mài)雙方提供參考。

　　一、司法機(jī)關(guān)處理農(nóng)村宅基地上建造房屋轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的幾種意見(jiàn)

　　由于目前相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定不夠明確，在審判實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同效力認(rèn)識(shí)存在差異，從而導(dǎo)致不同的裁判結(jié)果。從目前人民法院審理農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件的情況來(lái)看，對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同效力的認(rèn)定主要有三種意見(jiàn)：

　　(一)合同有效。理由是根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同方為無(wú)效。《〈合同法〉解釋》進(jìn)一步規(guī)定，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。我國(guó)對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)至今未進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，我國(guó)法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)行為亦未作禁止性規(guī)定，因此，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同有效。

　　(二)合同無(wú)效，但不返還。合同無(wú)效的理由是違反了十一屆三中全會(huì)作出的關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的精神。轉(zhuǎn)讓房屋不返還的理由是出賣(mài)方的行為本身可以視為對(duì)宅基地使用權(quán)的一種放棄，而法律并不禁止這種放棄行為。另外，《合同法》第58條中規(guī)定：“……不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償……”。其中“不能返還”是指事實(shí)上的不能返還，“沒(méi)有必要返還”是指根據(jù)實(shí)際情況的需要，而使用擴(kuò)張解釋來(lái)理解“沒(méi)有必要返還”能更好的倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)信用原則，維護(hù)交易安全，保障農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定。

　　(三)合同無(wú)效，相互返還。反悔一方對(duì)另一方作出賠償，處理原則是不誠(chéng)信者不得益。

　　二、農(nóng)村宅基地及房屋轉(zhuǎn)讓法律法規(guī)及司法解釋的歷史演變

　　(一)法律法規(guī)規(guī)定的歷史演變

　　1、1982年時(shí)國(guó)務(wù)院制定過(guò)《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，該條例第四條規(guī)定“嚴(yán)禁買(mǎi)賣(mài)、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地”;第十四條規(guī)定“農(nóng)村社員、回鄉(xiāng)落戶(hù)的離休、退休、退職職工和軍人，……建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)……報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn);確實(shí)需要占有耕地、園地的，必須報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給宅基地使用證明”。第十五條規(guī)定“由于買(mǎi)賣(mài)房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應(yīng)按第十四條的規(guī)定辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)手續(xù)?！薄俺鲑u(mài)、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地”“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回，統(tǒng)一按排使用”。從上述規(guī)定看，當(dāng)時(shí)的法律禁止建房用地的直接買(mǎi)賣(mài)，并不禁止房屋的買(mǎi)賣(mài)，只是規(guī)定了房屋的買(mǎi)賣(mài)需要經(jīng)過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)。但該條例于1986年被《土地管理法》明令廢止。

　　2、1986年的《土地管理法》第三十八條規(guī)定(1988年未修改)“農(nóng)村居民建住宅，應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);使用原有的宅基地、村內(nèi)閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！薄俺鲑u(mài)、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?

　　3、1999年第二次修正的《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予以批準(zhǔn)”。第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

　　4、國(guó)務(wù)院辦公廳1999年5月6日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》中規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售。

　　5、2004年12月24日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！?

　　(二)有關(guān)司法解釋的歷史演變

　　1、1963年最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定“社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不能出租和買(mǎi)賣(mài)。但仍歸各戶(hù)長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變。宅基地上的附著物如房屋、樹(shù)林、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買(mǎi)賣(mài)或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣(mài)以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有?！?

　　2、1984年最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》則認(rèn)為，村鎮(zhèn)公民之間由于買(mǎi)賣(mài)房屋轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)而發(fā)生的糾紛，應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》中規(guī)定的審查、批準(zhǔn)手續(xù)處理。

　　3、1991年全國(guó)人大法工委給浙江省人大的回復(fù)中稱(chēng)，不宜將農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)行為按《土地管理法》第四十七條規(guī)定的買(mǎi)賣(mài)或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地行為予以處罰。

　　上述法律法規(guī)及司法解釋只是禁止農(nóng)村的宅基地轉(zhuǎn)讓和出租，但沒(méi)有禁止農(nóng)村的宅基地上建造房屋的買(mǎi)賣(mài)和租賃，村民出賣(mài)房屋的后果是不能再審批宅基地。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)置農(nóng)村宅基地和住宅。

　　三、廣東省擬開(kāi)放轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村承包地、宅基地

　　在2013年3月7日廣東省政府辦公廳發(fā)布的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，“推動(dòng)異地務(wù)工人員融入城鎮(zhèn)”，“加快異地務(wù)工人員入戶(hù)城鎮(zhèn)配套制度改革。完善異地務(wù)工人員子女教育、住房保障、農(nóng)村宅基地和承包土地處置、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，允許轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益，解除農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城落戶(hù)的后顧之憂(yōu)?！痹撎岱ǖ臐撛谝馑际?，“允許資本到農(nóng)村去購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村承包地、宅基地”。

　　該《規(guī)劃》提出允許轉(zhuǎn)戶(hù)農(nóng)民出讓承包地，合規(guī)面積的宅基地是一大突破，意味著真正賦予了承包土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念，特別是宅基地和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念。只有這樣，農(nóng)民才可以獲得財(cái)產(chǎn)性收益。如果操作得好，這將是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國(guó)土地制度的新一輪改革，具有重大的宏觀價(jià)值。農(nóng)民有可能不僅是勞動(dòng)者，還可能是占有股份的股東，而這也將是未來(lái)經(jīng)濟(jì)真正的增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　但從運(yùn)作層面來(lái)看，運(yùn)作的過(guò)程必須謹(jǐn)慎，運(yùn)作得好產(chǎn)生的意義重大，運(yùn)作不好后果將不堪設(shè)想。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)則，必須有明確規(guī)定，出讓土地的交易雙方必須限制在一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，最合理的方案是限制在縣域范圍內(nèi)，否則會(huì)加大區(qū)域不平衡，短期內(nèi)農(nóng)民收益看似提高了，但未來(lái)將后患無(wú)窮。同時(shí)，必須明確三個(gè)原則：一必須保障農(nóng)民權(quán)益，二必須保護(hù)耕地，三不能引發(fā)投機(jī)現(xiàn)象。

　　當(dāng)然也有不同的意見(jiàn)指出，《規(guī)劃》中允許農(nóng)民出讓承包地違背了我國(guó)憲法精神和法律規(guī)定。首先，它違反了十七屆三中全會(huì)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的精神。農(nóng)村土地歸集體所有，土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益。同時(shí)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體，個(gè)體農(nóng)民無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地。改革必須在法治的前提下進(jìn)行，如果要推行該規(guī)定，就必須先修改憲法，然后由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院實(shí)施，一句話(huà)就是目前實(shí)施仍然缺乏立法和司法保障。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　關(guān)于宅基地及房屋的自由流轉(zhuǎn)，以前法律政策沒(méi)有放開(kāi)，但民間私下交易已經(jīng)十分普遍，只是從來(lái)沒(méi)有一個(gè)合法、規(guī)范的交易平臺(tái)。但目前法律法規(guī)禁止直接轉(zhuǎn)讓承包地、宅基地，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民房屋，廣東省在《城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》率先嘗試革新土地政策，在現(xiàn)行土地法律法規(guī)框架下頗具突破性，具有強(qiáng)烈的創(chuàng)新精神和極大的勇氣魄力，其實(shí)踐成果是值得期待的。